Pubblicato su Il Sole 24 Ore
di Stefano Ceccanti e Devis Dori
La proposta di legge A.C. 2731, di cui insieme ad altri siamo firmatari, è il frutto di un lavoro svolto nell’ambito del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati, che ha avuto il suo impulso con un ciclo di audizioni sulle “attuali tendenze della produzione normativa” alla fine del 2018 e poi culminato in un convegno nell’ottobre 2020.
La proposta di legge prevede la pubblicazione di una nota illustrativa – che può assumere varie forme – del contenuto delle nuove leggi pubblicate sulla “Gazzetta ufficiale”.
L’articolo 54 della Costituzione sancisce il dovere per tutti i cittadini di rispettare le leggi. L’adempimento di questo dovere presuppone che il cittadino sia messo nelle condizioni di poter rispettare la legge. A tal fine la stessa Costituzione, all’art. 73, individua due strumenti: la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e la vacatio legis, cioè il tempo intercorrente tra la pubblicazione e l’entrata in vigore.
La proposta di legge ha lo scopo di fornire ai cittadini strumenti di facile lettura attraverso cui, senza tecnicismi giuridici, comprendere il contenuto delle leggi in modo chiaro e immediato.
Con ciò non si intende sottrarre il legislatore al dovere di elaborare testi normativi sufficientemente chiari, ma far sì che qualsiasi cittadino, anche privo di conoscenze giuridiche, possa comprendere il contenuto delle norme.
Si tratta quindi di una integrazione di supporto comunicativo e divulgativo rispetto alla legge approvata dal Parlamento. La nota illustrativa non ha alcun valore normativo né interpretativo, ma meramente comunicativo: per questo motivo il compito di elaborare la nota illustrativa è attribuito a un Comitato di esperti.
La legge deve essere scritta necessariamente in un linguaggio tecnico e giuridico. Gli stessi rimandi normativi sono in molti casi necessari per individuare in termini inequivoci la fattispecie giuridica alla quale si intende fare riferimento. Per svolgere questo compito peraltro, esistono appositi organi parlamentari come il Comitato per la legislazione e la Commissione parlamentare per la semplificazione.
Dobbiamo però tenere distinte due fasi, che intervengono in tempi diversi: la fase di elaborazione delle norme da parte del legislatore e la fase di applicazione della norma da parte del cittadino dopo l’entrata in vigore. La proposta di legge rivolge la sua attenzione su quest’ultima fase.
Si precisa inoltre che anche qualora la legge fosse scritta perfettamente da un punto di vista tecnico-giuridico, il problema della comprensibilità delle norme da parte del cittadino non sarebbe superato, in quanto potrebbero risultare comunque non accessibile.
Vi è una piena democrazia solo laddove il cittadino è in grado di controllare l’operato del legislatore comprendendo esattamente il contenuto dei suoi atti.
Consentire al cittadino un accesso più diretto alla norma è questione di democraticità, perché lo rende più consapevole e indipendente anche rispetto a letture delle norme politicamente orientate.
Si pensi, ad esempio, a quanto sono state utili le schede, le FAQ e le info-grafiche durante i periodi di recente lockdown pubblicate sui siti del Ministero della salute, del Ministero dell’Interno e della Presidenza del Consiglio. Tali strumenti hanno consentito alla generalità dei cittadini di sapere con immediatezza cosa fosse consentito o vietato, nonché di avere risposta ai principali quesiti che ogni applicazione normativa porta inevitabilmente con sé. Ma si consideri anche che già la legislazione vigente prevede, per testi particolarmente complessi, la pubblicazione sulla “Gazzetta Ufficiale” di rubriche a margine per descrivere sinteticamente il contenuto dell’articolo o del comma. Con la proposta di legge si intende compiere un ulteriore passo in avanti nella direzione già intrapresa estendendolo a tutti gli atti aventi forza di legge.
Quindi, dal “dovere” di rispettare la legge contenuto nell’articolo 54 della Costituzione potrebbe discendere un vero e proprio “diritto” costituzionalmente garantito di rispettare la legge, inteso come il diritto a comprendere il contenuto delle norme alle quali va conformato il proprio agire.